Il 25 marzo 2020 il Governo è nuovamente intervenuto in materia di COVID-19 mediante la approvazione e pubblicazione del D.L. 19/2020.
Al riguardo, è opportuno, anzitutto, premettere come il suddetto provvedimento sia un “atto avente forza di legge”, segnatamente un Decreto Legge, emesso dal Governo in forza di quanto disposto dall’art. 77 Cost.. [nota 1]
Trattasi, dunque, di un provvedimento “legislativo” a tutti gli effetti, che si differenzia dai D.P.C.M. emanati sinora che rientrano nella diversa categoria degli atti amministrativi.
In quanto Decreto Legge, il presente provvedimento è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 25 marzo 2020 ed è entrato in vigore il giorno successivo, divenendo obbligatorio per tutti i destinatari. In pari data, il decreto è stato trasmesso al Parlamento per la conversione in legge.
Il Parlamento, invero, è ora chiamato a verificare il decreto-legge, tanto sotto il profilo formale, dei requisiti ex lege, quanto dal punto di vista contenutistico.
Qualora siffatta valutazione, che deve concludersi entro 60 giorni dalla trasmissione dell’atto alle Camere, abbia esito positivo, il decreto-legge è convertito in legge.
In caso contrario, il provvedimento del Governo perderà efficacia ex tunc, ossia sarà come se non fosse stato mai emesso.
Il Decreto-Legge 19/2020 si compone dei seguenti articoli:
Art. 1 – Misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19;
Art. 2 – Attuazione delle misure di contenimento;
Art. 3 – Misure urgenti di carattere regionale o infraregionale;
Art. 4 – Sanzioni e controlli;
Art. 5 – Disposizioni finali;
Art. 6 – Entrata in vigore.
Articoli 1 e 2
L’articolo 1, al comma 1 [nota 2], ammette la possibilità che vengano applicate misure particolari – di seguito elencate – per in contenimento del contagio da COVID-19.
Tali misure potranno essere adottate a decorrere dalla entrata in vigore del Decreto-Legge (i.e. 26 marzo 2020) e fino al 31 luglio 2020. La singola misura eventualmente adottata potrà essere disposta per una durata predeterminata (sebbene modificabile e/o prorogabile, anche più volte) e, in ogni caso, non superiore a trenta giorni.
Il secondo comma dell’art. 1, invece, elenca le tipologie di misure contenitive che possono essere adottate in forza del presente Decreto-Legge, con le modalità ed i termini previsti. Le misure in oggetto sono:
a) limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni;
b) chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici;
c) limitazioni o divieto di allontanamento e di ingresso in territori comunali, provinciali o regionali, nonché rispetto al territorio nazionale;
d) applicazione della misura della quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree, ubicate al di fuori del territorio italiano;
e) divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus;
f) limitazione o divieto delle riunioni o degli assembramenti in luoghi pubblici o aperti al pubblico;
g) limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso;
h) sospensione delle cerimonie civili e religiose, limitazione dell’ingresso nei luoghi destinati al culto;
i) chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione;
l) sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o evento sociale e di ogni altra attività convegnistica o congressuale, salva la possibilità di svolgimento a distanza;
m) limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati, ivi compresa la possibilità di disporre la chiusura temporanea di palestre, centri termali, sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, anche se privati, nonché di disciplinare le modalità di svolgimento degli allenamenti sportivi all’interno degli stessi luoghi;
n) limitazione o sospensione delle attività ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all’aperto o in luoghi aperti al pubblico;
o) possibilità di disporre o di affidare alle competenti autorità statali e regionali la limitazione, la riduzione, la sospensione o la soppressione di servizi di trasporto di persone e di merci, automobilistico, ferroviario, aereo, marittimo, nelle acque interne, anche non di linea, nonché di trasporto pubblico locale;
p) sospensione dei servizi educativi per l’infanzia di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, e delle attività didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonché delle istituzioni di formazione superiore, comprese le università e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e università per anziani, nonché i corsi professionali e le attività formative svolte da altri enti pubblici, anche territoriali e locali e da o prove di esame, ferma la possibilità del loro svolgimento di attività in modalità a distanza;
q) sospensione dei viaggi d’istruzione, delle iniziative di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all’estero;
r) limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura di cui all’articolo 101 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dell’efficacia delle disposizioni regolamentari sull’accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi;
s) limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le attività indifferibili e l’erogazione dei servizi essenziali prioritariamente mediante il ricorso a modalità di lavoro agile;
t) limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e selettive finalizzate all’assunzione di personale presso datori di lavoro pubblici e privati, con possibilità di esclusione dei casi in cui la valutazione dei candidati è effettuata esclusivamente su basi curriculari ovvero con modalità a distanza, fatte salve l’adozione degli atti di avvio di dette procedure entro i termini fissati dalla legge, la conclusione delle procedure per le quali risulti già ultimata la valutazione dei candidati e la possibilità di svolgimento dei procedimenti per il conferimento di specifici incarichi;
u) limitazione o sospensione delle attività commerciali di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità da espletare con modalità idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio;
v) limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti;
z) limitazione o sospensione di altre attività d’impresa o professionali, anche ove comportanti l’esercizio di pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale;
aa) limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilità dei generi agricoli, alimentari e di prima necessità;
bb) specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e accettazione e dei pronto soccorso (DEA/ PS);
cc) limitazione dell’accesso di parenti e visitatori a strutture di ospitalità e lungo degenza, residenze sanitarie assistite (RSA), hospice, strutture riabilitative e strutture residenziali per anziani, autosufficienti e non, nonché agli istituti penitenziari ed istituti penitenziari per minorenni;
dd) obblighi di comunicazione al servizio sanitario nazionale nei confronti di coloro che sono transitati e hanno sostato in zone a rischio epidemiologico come identificate dall’Organizzazione mondiale della sanità o dal Ministro della salute;
ee) adozione di misure di informazione e di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico;
ff) predisposizione di modalità di lavoro agile, anche in deroga alla disciplina vigente;
gg) previsione che le attività consentite si svolgano previa assunzione da parte del titolare o del gestore di misure idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio; per i servizi di pubblica necessità, laddove non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione di protocolli di sicurezza anti-contagio, con adozione di strumenti di protezione individuale;
hh) eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni alle attività economiche di cui al presente comma, con verifica caso per caso affidata a autorità pubbliche specificamente individuate.
Se l’articolo 1 individua l’oggetto, per così dire, del provvedimento de quo, l’articolo 2 specifica le formalità e le procedure attraverso le quali possono essere adottate le misure di cui alla disposizione precedente.
Anzitutto, tali misure potranno essere adottate con provvedimenti che assumeranno la veste formale, ancora una volta, di Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M.).
La proposta di adozione potrà essere formulata:
– dal Ministro della salute;
– dai Presidenti delle singole regioni nel caso in cui l’esigenza, alla quale la misura richiesta dovrebbe fare fronte, coinvolgesse una singola regione o più regioni;
– dal Presidente della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano (cd. Conferenza Stato-Regioni), se la misura adottanda, invece, dovesse riguardare l’intero territorio nazionale.
Resta inteso che, prima della formale adozione del D.P.C.M., è prevista la consultazione del Ministro dell’interno, del Ministro della difesa, del Ministro dell’economia e delle finanze e degli altri ministri competenti per materia.
Dovranno essere sentiti, inoltre, i Presidenti delle Regioni interessate, nel caso in cui riguardino una regione o alcune regioni, ovvero il Presidente della Conferenza Stato-Regioni, in caso di misura “nazionale”.
I Decreti che saranno emanati in attuazione del presente provvedimento legislativo saranno pubblicati in Gazzetta Ufficiale.
Stante la pregnanza e la incisività delle misure individuate all’articolo 1, è previsto, al comma 5 della medesima disposizione, una sorta di controllo parlamentare dei provvedimenti del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ed invero, è stabilito che, entro il giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, i D.P.C.M. verranno comunicati alle Camere e il Presidente del Consiglio dei ministri (o un Ministro da lui delegato) sarà chiamato a riferire al Parlamento ogni quindici giorni in ordine alle misure adottate.
Una ulteriore importante precisazione è prevista al comma 3 dell’articolo 2, il quale fa salvi gli effetti prodotti da:
– gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del Decreto-Legge 23 febbraio 2020, n. 6 ovvero ai sensi dell’articolo 32, Legge 23 dicembre 1978, n. 833. [nota 3]
– i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri adottati in data 8 marzo 2020, 9 marzo 2020, 11 marzo 2020 e 22 marzo 2020, per come ancora vigenti alla data di entrata in vigore del presente Decreto-Legge e nei termini originariamente previsti.
– Altri provvedimenti in materia che non rientrano in quelli di cui ai punti precedenti, se ancora vigenti alla data di entrata in vigore del presente Decreto-Legge, ma nel limite di ulteriori dieci giorni.
Articolo 3
L’articolo 3 prende in considerazione “specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario”, che intervengano nelle more della adozione dei provvedimenti cui agli articoli 1 e 2 (i.e. i D.P.C.M.).
Al fine di far fronte a queste denegate ipotesi, le Regioni sono ammesse ad introdurre, nell’ambito del loro territorio o parte di esso, una o più misure restrittive tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, dianzi elencate.
Tali provvedimenti regionali avranno efficacia limitata nel tempo, decadendo nel momento in sui sopravverranno i Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri adottati in forza del presente Decreto-legge.
Trattasi di una disposizione normativa volta a fronteggiare eventuali situazioni emergenziali che possano sopravvenire tra l’entrata in vigore del presente provvedimento e la emanazione dei D.P.C.M. che ne sono attuazione.
Ciò trova, peraltro, applicazione anche con riguardo agli atti adottati, a livello regionale, per ragioni di sanità, in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente.
Articolo 4
L’articolo 4 è la previsione normativa dotata di maggior pregnanza sotto il profilo della responsabilità anche penale.
Diversi, infatti, sono i “contenuti” introdotti dalla disposizione in oggetto.
Comma 1…
Il comma 1 introduce un principio di estrema rilevanza pratico-applicativa prevedendo che “il mancato rispetto delle misure di contenimento … è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000”.
In altri termini, chiunque violi una qualsiasi delle misure restrittive introdotte – tanto da un D.P.C.M., ex art. 2, quanto dalle Regioni in forza del potere a loro in tal senso conferito dall’art. 3 – non pone in essere una condotta penalmente rilevante e, dunque, non commette alcun reato.
Il tenore letterale della norma, sul punto, è assolutamente inequivocabile: “… e non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità, di cui all’articolo 3, comma 3”.
Il mancato rispetto delle misure di contenimento, dunque, configura un mero illecito amministrativo ed è soggetto, esclusivamente, a sanzioni amministrative di natura pecuniaria.
Tali sanzioni sono aumentate fino ad un terzo nella ipotesi in cui la trasgressione delle predette misure sia realizzata mediante l’utilizzo di un veicolo.
Viene fatta, in ogni caso, salva la possibilità che il comportamento illecito configuri una fattispecie incriminatrice (“salvo che il fatto non costituisca reato…”). In tal caso, ovviamente, troveranno applicazione le relative disposizioni di diritto penale.
…commi 2, 4 e 5…
Qualora la condotta di violazione attenga a specifiche misure [nota 4], si applica, in aggiunta alle precedenti, la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività per un periodo compreso tra cinque e trenta giorni (art. 4, comma, 2).
Se ritenuto necessario, l’autorità incaricata dell’accertamento delle violazioni in discorso può disporre, in via “cautelare”, la chiusura per una durata non superiore a 5 giorni.
Tale previsione è evidentemente volta ad evitare che, nelle more del procedimento, venga proseguita o reiterata la violazione oggetto di accertamento. Il periodo di chiusura provvisoria, ovviamente, verrà scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria, una volta definitivamente irrogata (art. 4, comma 4).
In ultimo, sempre con riferimento al regime sanzionatorio, è previsto, in caso di reiterazione nella violazione della medesima disposizione, un aggravamento della sanzione pecuniaria pari al doppio della stessa e, con riguardo alla sanzione accessoria della chiusura, quest’ultima è applicata nella misura massima (art. 4, comma 5).
…comma 3…
Trattandosi di illeciti di natura amministrativa, il loro accertamento seguirà i dettami della Legge 24 novembre 1981, n. 689 (cd. “Legge di depenalizzazione”), la quale, tra le altre, prevede la disciplina dei procedimenti amministrativi finalizzati ad irrogare una sanzione.
Alle violazioni in oggetto, peraltro, si applica quanto previsto dai commi 1, 2 e 2.1 [nota 5] dell’art. 202 del Nuovo Codice della Strada, e, quindi, il meccanismo della ammissione al pagamento della sanzione in misura ridotta.
Sempre sotto il profilo procedimentale, occorre significare che ai procedimenti di accertamento degli illeciti de quibus e di irrogazione delle relative sanzioni, si applica il regime di sospensione dei termini previsto dall’art. 103 [nota 6], D.L. 17 marzo 2020, n. 18.
Si segnala, da ultimo, come l’autorità competente all’accertamento e alla applicazione delle richiamate sanzioni sia differente a seconda della misura violata.
Per quanto attiene alle misure applicate con D.P.C.M., le sanzioni sono irrogate dal Prefetto. Viceversa, se sono violate le misure di cui all’art. 3, l’autorità competente ad irrogare le sanzioni è quella che ha disposto la misura medesima.
…commi 6 e 7…
Con esclusivo riferimento alla misura di cui all’art. 1, comma 2, lettera e), è stabilito che la violazione della stessa sarà sottoposta alla sanzione prevista dall’art. 260 [nota 7], R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, Testo unico delle leggi sanitarie.
La misura dianzi richiamata, non a caso, è il divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus.
È stato, quindi, introdotto un doppio binario sanzionatorio.
Da un lato, la violazione del divieto di allontanamento per i positivi al COVID-19 costituisce reato ed è, per l’effetto, punita con la pena dell’arresto a cui si aggiunge quella pecuniaria della ammenda. Trattasi, dunque, di una ipotesi contravvenzionale punita con la pena cumulativa detentiva e pecuniaria, con tutto quel che ne consegue in termini di non applicabilità dell’istituto della oblazione.
Dall’altro, le condotte trasgressive di tutte le altre misure previste dall’art. 1, comma 2, sono, di contro, qualificate come illeciti amministrativi e soggette a sanzioni di natura pecuniaria o, al più, “interdittiva” (i.e. la chiusura provvisoria dell’attività o dell’esercizio, art. 4, comma 2).
Il presente comma, peraltro, fa salva la possibilità che la condotta di trasgressione del divieto di allontanamento integri gli estremi della fattispecie penalmente rilevare prevista dall’art. 452 c.p. [nota 8] (“Delitti colposi contro la salute”) o altro più grave reato.
Il comma 7 interviene proprio sull’art. 260, R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, ossia sulla disposizione normativa che si applica alle ipotesi di violazione della predetta misura restrittiva.
Il comma 7, in particolare, inasprisce significativamente la cornice edittale della fattispecie criminosa, sostituendo le parole “con l’arresto fino a sei mesi e con l’ammenda da lire 40.000 a lire 800.000”, con le seguenti: “con l’arresto da 3 mesi a 18 mesi e con l’ammenda da euro 500 ad euro 5.000”.
…comma 8…
Il comma 8 dirime le questioni di diritto intertemporale, stabilendo, anzitutto, che le disposizioni dell’art. 4 si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla entrata in vigore del presente Decreto-Legge e, quindi, prima del 26 marzo 2020.
La sostituzione della sanzionale penale con quella amministrativa ha, dunque, valenza retroattiva, e ne potranno “beneficiare” pertanto anche coloro che hanno violato una delle misure restrittive anti-contagio prima della emanazione del presente provvedimento legislativo (rectius, entrata in vigore).
In siffatte ipotesi, peraltro, “le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà”.
Sempre con riferimento ai casi di “sostituzione”, trovano applicazione, nel limite in cui siano compatibili, gli artt. 101 [nota 9] e 102 [nota 10] del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 (“La depenalizzazione dei reati minori e la riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell’articolo 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205”).
Tali disposizioni normative prendono in considerazione, l’una (art. 101), l’eventualità in cui un soggetto sia già stato condannato, con provvedimento passato in giudicato, per un fatto poi depenalizzato. Si tratta, sommariamente, di quanto accadrebbe nelle situazioni che ne occupano, dal momento che prima della entrata in vigore del presente Decreto-Legge la condotta di violazione delle misure restrittive integrava, effettivamente, una fattispecie penalmente rilevante.
L’art. 102, invece, prende in considerazione la situazione in cui il soggetto, indagato o imputato, non sia ancora stato raggiunto da una sentenza o un decreto di condanna passato in giudicato.
ATTENZIONE:
Nel caso in cui il procedimento penale non si fosse ancora concluso con provvedimento irrevocabile – caso che, a ben vedere, appare decisamente probabile nella situazione che ne occupa – l’autorità giudiziaria penale è chiamata a “trasmettere gli atti” a quella amministrativa, divenuta, a seguito della depenalizzazione della condotta contestata, quella competente ad accertare il fatto ed eventualmente ad applicare la sanzione prevista dalla legge.
La norma di riferimento (i.e. il predetto art. 102), in particolare, dispone che, ove l’azione penale non sia stata ancora esercitata, la trasmissione degli atti è disposta direttamente dal Pubblico Ministero, salvo che il reato depenalizzato risulti già estinto per qualunque causa. Il tal caso, il Pubblico Ministero chiederà l’archiviazione al Giudice per le Indagini Preliminari.
Di contro, se l’azione penale è stata esercitata, il giudice adito (Giudice della udienza preliminare o giudice del dibattimento), salvo opposizione dell’imputato o della pubblica accusa, pronuncia sentenza inappellabile di assoluzione (nella fase del dibattimento) o di non luogo a procedere (nella fase della udienza preliminare), perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, disponendo, come anzidetto, la trasmissione degli atti alla autorità amministrativa.
…comma 9
Il comma 9 individua nella figura del Prefetto, il soggetto incaricato di assicurare l’esecuzione delle misure di cui al presente Decreto-Legge.
Nel far ciò, il Prefetto si può avvalere delle Forza di Polizia e, se necessario, delle Forza Armate, previo avviso al Ministro dell’interno.
Al personale delle Forza Armate, eventualmente impiegato nella esecuzione delle misure di contenimento, è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza.
Articoli 5 e 6
Le ultime due disposizioni del D.L. 19/2020 attengono, l’una, alle cd. disposizioni finali e, l’altra, alla regolamentazione della entrata in vigore del Decreto-Legge medesimo.
L’articolo 5, tra le altre, decreta la abrogazione di:
– Decreto-Legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, ad eccezione degli artt. 3, comma 6-bis e 4;
– Articolo 35 [nota 11], Decreto-Legge 2 marzo 2020, n. 9 (“Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”).
L’articolo 6, invece, stabilisce che, come anzidetto, il presente Decreto-Legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana (quindi, è in vigore dal 26 marzo 2020) e sarà presentato alle Camere per la conversione in legge, entro 60 giorni dalla trasmissione.
Milano, 27 marzo 2020
Note:
